فصل ۷

کشورى با دولت هاى فراوان

“قدرتهائى که توسط قانون اساسى به ايالات متحده تفويض نشده و از ايالات سلب نگرديده، بترتيب به ايالات يا به مردم تعلق دارد.”
- قانون اساسى ايالات متحده، اصلاحيه دهم، ۱۷۸۹

موجوديت فدرال که توسط قانون اساسى بوجود آمد، چهره حاکم سيستم دولتى آمريکاست. اما خود سيستم در واقعيت موزائيکى است متشکل از هزاران واحد کوچکتر – آجرهائى که با هم تشکيل يک ساختمان واحد را ميدهند. آمريکا يعنى ۵۰ دولت ايالتى به اضافه دولت منطقه کلمبيا، و در پائين اين نردبان، تازه واحدهاى کوچکترى هستند که حاکم بر استانها، شهرها، شهرک ها و روستاها هستند.

اين تعدد واحدهاى دولتى به بهترين نحو از طريق ردگيرى تکامل ايالات متحده درک مى شود. ملاحظه شده که سيستم فدرال، آخرين قدم در يک روند تکاملى بوده است. قبل از تدوين قانون اساسي، دولت هائى در مستعمره نشين هاى جداگانه (که بعدا به ايالت تبديل شدند) وجود داشت و قبل از آنها، دولت هاى بخشداری و واحدهاى کوچکتر بر قرار شده بود. يکى از نخستين کارهاى مهمى که مستعمره نشينان اوليه انگليسى انجام دادند، بوجود آوردن واحدهاى دولتى براى مهاجرنشين هاى کوچکى بود که توسط آنها در امتداد ساحل اقيانوس اطلس تشکيل شده بود. حتى قبل از آنکه اين مهاجران در سال ۱۶۲۰ ازکشتى پياده شوند، از طريق معاهده مى فلاور Mayflower، اولين قانون اساسى مکتوب آمريکا به رشته تحرير کشيده شد و همچنانکه ملت نوپا بسوى غرب پيش ميرفت، پستهاى سرحدى براى رسيدگى به آموزش دولت خود را بوجود مى آورد.

تدوين کنندگان پيش نويس قانون اساسى اين سيستم دولتى چندين لايه اى را تغيير ندادند. در حاليکه آنها ساختار ملى را صاحب قدرت اصلى مى ساختند با خردمندى دريافتند که به يک سرى دولتهائى احتياج است که مستقيم تر با مردم در تماس باشد و با زيرکى بيشترى با احتياجاتشان هماهنگ شود. بنابراين، بعضى از امور – از قبيل دفاع، مقررات پولى و روابط خارجى – تنها مى تواند از طريق يک دولت مرکزى قوى سرپرستى شود. اما ديگر کارها – مثل بهداشت، آموزش و حمل و نقل – از طريق قانونگذارى محلى بهتر انجام مى پذيرد.

دولت ايالتی

مهاجرنشين ها قبل از آنکه به استقلال دست يابند، بطور جداگانه توسط حکومت پادشاهى انگليس اداره ميشدند. در سالهاى اوليه جمهوري، قبل از تصويب قانون اساسي، هر ايالت عملا يک واحد خودمختار بود. نمايندگان کنوانسيون قانون اساسى بدنبال يک اتحاديه فدرال قويتر و پايدارتر بودند، اما حفاظت از حقوق ايالات را هم در مدّ نظر داشتند.

بطور کلي، موضوعاتى که کاملا درداخل مرزهاى ايالتى واقع مى شود، منحصرا تحت توجه دولت هاى ايالتى است. اينها از جمله عبارتند از: ارتباطات داخلي، مقررات مربوط به اموال، صنايع، مشاغل و خدمات عمومي، قوانين جزائى ايالت و شرايط کار در داخل ايالت. در اين چهارچوب دولت فدرال مقرر ميدارد که دولت هاى ايالتى بايد در فرم خود دموکرات باشند و هيچ قانونى را که قانون اساسى يا قوانين و عهدنامه هاى ايالات متحده را انکار يا آنرا نقض ميکند به تصويب نرسانند.

البته بسيارى از موارد هست که قوانين ايالتى و فدرال با هم اصطکاک پيدا مى کنند، بخصوص در سالهاى اخير که دولت فدرال مسئوليت هاى بيش از پيش گسترده اى را در موضوعاتى از قبيل بهداشت، آموزش، رفاه عمومي، حمل و نقل و خانه سازى و توسعه شهرى بر عهده گرفته است. اما هنگامى که دولت فدرال به چنين مسئوليت هائى در ايالات عمل مى کند، اين برنامه ها معمولا بر مبناى همکارى بين دو سطح دولت اجرا مى شود، تا آنکه از بالا تحميل شود.

دولت هاى ايالات، مانند دولت ملي، داراى سه شاخه هستند: مجريه؛ مقننه و قضائيه. در طرز کار و قلمرو عمل اينها تقريبا معادل همتايان ملى خود هستند. رئيس قوه مجريه ايالت، فرماندار است که با رأى مردم و نوعا براى يک دوره چهار ساله انتخاب مى شود (گرچه در بعضى ايالات اين دوره دو سال است). بجز ايالت نبراسکا که يک مجلس قانونگذارى واحد دارد، همه ايالات داراى دو مجلس مقننه هستند. مجلسى که برترى دارد معمولا سنا و مجلس پايين ترمجلس نمايندگان، مجلس وکلا يا مجمع قانونگذارى ملى ناميده مى شود. در بيشتر ايالات سناتورها بمدت چهار سال و نمايندگان مجلس سفلى دو سال خدمت مى کنند.

قوانين اساسى ايالت هاى مختلف در بعضى جزئيات با هم تفاوت دارند اما معمولا از طرحى شبيه قانون اساسى فدرال پيروى مى کنند، از جمله اعلاميه حقوق مردم و برنامه اى براى تشکيل دولت. در مورد مسائلى از قبيل اداره مشاغل، بانکها، خدمات عمومى و سازمانهاى خيريه، قوانين اساسى ايالات بيشتر دقيق تر و روشن تر از قانون اساسى فدرال هستند. اگرچه قانون اساسى هر ايالت، مقرر ميدارد که اختيار نهائى متعلق به مردم است و اصول و استانداردهاى معينى را بعنوان اساس دولت قرار ميدهد.

دولت شهری

در حاليکه ايالات متحده زمانى کشورى عمدتا روستائى بود، امروز درسطحى بسيار متعالى شهرى است و در حدود ۸۰ درصد اتباع آن اکنون در شهرهاى بزرگ، شهرکها يا حومه شهرها زندگى مى کنند. اين آمارها دولت هاى شهرى را در بافت کلى دولت آمريکا ازاهميت فوق العاده اى برخوردار مى سازد. در سطحى وسيع تر سطح فدرال يا ايالتي، دستگاه اجرائى شهر “City” مستقيما احتياجات مردم را برآورد کرده و همه چيز از پليس گرفته تا آتش نشانى تا مقررات بهداشتي، آموزشي، حمل و نقل عمومى و خانه سازى را تأمين مى کند.

کار اداره شهرهای مهم آمريکا فوق العاده پيچيده است. جمعيت شهر نيويورک بتنهايى بيشتر از ۴۱ ايالت از ايالات ۵۰ گانه است. اغلب گفته مى شود که بعد از رياست جمهوري، مشکل ترين شغل اجرائى در کشور متعلق به شهردار نيويورک است.

دولتهاى شهرى منشور سازمانى خود را از ايالت ها مى گيرند و منشور آنها اهداف و حيطه قدرتهاى شهرداريها را به تفصيل شرح ميدهد. اما در بسيارى از جهات انجام امور شهرها مستقل از ايالات است، اگرچه براى رسيدن از شهرهاى بزرگ، همکارى با سازمانهاى ايالتى و فدرال هر دو، براى برآوردن احتياجات ساکنين خود حياتى است. انواع دولت هاى شهرى در سراسر کشور به نحو گسترده اى متفاوت است. هر چند تقريبا همه آنها داراى نوعى شوراى مرکزى هستند که توسط راى دهندگان انتخاب شده اند و يک مقام اجرائى که از همکارى روساى ادارات مختلف برخوردار است.

سه نوع کلى اداره شهر وجود دارد. شهردار، انجمن شهر، کميسيون و مديريت شهر. اينها صرفا حالاتى ظاهرى هستند؛ بسيارى شهرها دويا سه وضع فوق را دارند.

شهردار – انجمن شهر. اين قديمى ترين صورت اداره شهر در ايالات متحده است و تا آغاز قرن بيستم تقريبا در همه شهرهاى آمريکا معمول بود. ساختار آن شبيه دولتهاى ايالتى و ملى است.

کميسيون شهر. ترکيبى از مقامات قضائى و اجرايى در يک گروه رسمى است که معمولا ۳ عضو يا بيشتر دارد و در سطح شهر انتخاب مى شود. هر کميسيونر ناظر بر کار يک يا چند اداره شهر است. يک نفر از آنها رياست اين گروه را داشته و غالبا شهردار ناميده مى شوند. اگرچه قدرت او برابر ساير اعضاى کميسيون است.

مدير شهر. انتخاب مدير شهر پاسخی است به پيچيدگى روزافزون مسائل شهرى که مستلزم تجربه در مديريت است که غالبا مقامات رسمى منتخب از آن برخوردارنيستند. جواب اين مسئله نهادن بيشتر قدرتهاى اجرايى از جمله انتظامات و نظارت بر خدمات دراختيار يک مدير متخصص با تجربه و تعليم ديده شهرى است.

برنامه مديريت شهرى توسط تعداد روز افزونى از شهرها اقتباس شده است. بر طبق اين برنامه يک شوراى کوچک منتخب آيين نامه شهر را تدوين و سياستهاى آن را مشخص مى کند. اما براى اجراى تصميماتش يک رئيس استخدام مى کند که مدير شهر نيز ناميده مى شود. مدير بودجه شهر را تنظيم کرده و بر بيشتر ادارات سرپرستى دارد. معمولا دوره معينى براى خدمت مدير شهر وجود ندارد و او تا زمانى که انجمن شهر از او رضايت دارد به کار خود ادامه مى دهد.

بخشداری

بخش (County) قسمتى از ايالت است که معمولا – و نه هميشه شامل دو يا سه شهرک و تعدادى دهکده است. شهر نيويورک آنقدر بزرگ است که به ۵ قسمت جداگانه (borough) تقسيم شده که هر کدام يک کانتى مستقل هستند و عبارتند از: Staten Island, Qeens, Brooklyn, Manhattan, Bronx. از طرف ديگر کانتى آرلينگتون در ويرجينيا که درست آن طرف رودخانه Potomac در واشنگتن دى سى قرار گرفته هم منطقه اى شهرى و هم بيرون شهرى است که از طرف يک هيئت حاکمه (بخشداري) واحد اداره مى شود.

در بيشتر بخشها يا ايالات متحده، يک شهرک يا شهر بعنوان مرکز بخش معين شده و در اين محل است که ادارات دولتى واقع شده اند و اعضاى کميسيون يا بازرسها در آنجا ملاقات مى کنند. در بخشهاى کوچک، کانتى بطور يکپارچه و بعنوان يک واحد، هيئت ها را انتخاب ميکند؛ در بخشهاى بزرگتر سرپرستها (سوپروايزرها) نمايندگان مناطق يا شهرکهاى جداگانه هستند. هيئت مالياتها را وضع کرده پول لازم را قرض و تقسيم کرده، حقوق کارمندان بخش را معين مينمايد، بر انتخابات نظارت ميکند، بزرگ راهها و پلها را مى سازد و نگهدارى ميکند و برنامه هاى رفاهى ملي، ايالتى و بخش را اداره ميکند.

حکومت (فرمانداري) شهرکها و روستاها

هزاران حوزه قضائى وابسته به شهردارى وجود دارند که کوچکتر از آنند که بعنوان دولت هاى شهرى محسوب گردند. اينها بعنوان شهرکها و روستاها برسميت شناخته شده اند و اداره همه امورى را که صرفا جنبه محلى دارند از قبيل اسفالت، روشنى خيابانها، تأمين آب، سازمان دادن نيروى پليس و آتش نشاني، تنظيم مقررات بهداشت محلي، ترتيب جمع آورى زباله ها، فاضلاب و ساير مواد زائد، اخذ مالياتهاى محلى براى حمايت از اقدامات دولتى خودشان به عهده دارند. آنها همچنين با برخوردارى از همکارى ايالت و بخش، مديريت مدارس محلى را مستقيما اداره مى کنند.

اداره امور اين جوامع معمولا بدست يک هيئت منتخب يا شورا سپرده شده است، که به چندين نام شناخته مى شود: شوراى شهرک يا روستا، هيئت برگزيدگان، هيئت ناظران، اعضاى کميسيون. اين هيئت مى تواند يک عضو يا رئيس داشته باشد که بعنوان رئيس هيئت اجرائى انجام وظيفه نمايد، يا آنکه يک شهردار منتخب وجود دارد. کارمندان دولت در اينجا مى توانند شامل يک منشي، خزانه دار، افسران پليس و آتش نشانى و متصديان بهداشتى و رفاه عمومى باشند.

يکى از جنبه هاى بى نظير دولت محلي، که بيشتر در منطقه نيوانگلند ايالات متحده وجود دارد “ميتينگ شهري” است. سالى يکبار در صورت نياز و گاهى بيشتر راى دهندگان براى انتخاب مسئولين عاليرتبه، بحث درباره مسائل محلى و تصويب قوانين براى اداره امور، در يک جلسه علنى با هم ملاقات مى کنند. آنها بعنوان يک واحد اجتماعى مستقل، در مورد ساختن و مرمت راهها، ساختن بناها و تأسيسات عمومي، نرخ ماليات و بودجه شهرک تصميم مى گيرند. از ميتينگ شهري، که بمدت بيش از ۲۰۰ سال سابقه دارد، اغلب بعنوان ناب ترين نوع دموکراسى که در آن قدرت دولت محلى نه از طريق نمايندگان که مستقيما و منظما از طرف مردم اعمال مى شود نام مى برند.

دولت هاى محلى ديگر

دولت هاى فدرال، ايالتى و محلى که در مورد آنها بحث شد بهيچ عنوان تمامى طيف واحدهاى دولتى آمريکا را شامل نمى شوند. اداره آمار ايالات متحده (که قسمتى از وزارت تجارت است). بيش از ۹۵۵/۸۴ واحدهاى دولت محلى را در ايالات متحده شناسائى کرده که شامل بخش ها، شهردارى ها، شهرک ها، مناطق آموزشى و مناطق ويژه است.

آمريکائيها به دولت هاى خود براى انجام انواع و اقسام کارها تکيه مى کنند، که در اوائل جمهورى خود مردم آنها را انجام ميدادند. در دوران مستعمره نشينى حتى در شهرهاى بزرگ تعداد کمى افسر پليس يا مأموران آتش نشانى وجود داشتند. دولت نه روشنائى معابر را تأمين مى کرد نه نظافت آنها را در مقياسى وسيع. مردم خود از مايملکشان محافظت مى کردند و احتياجات خانواده شان را برآورده مى کردند.

اکنون برآوردن اين احتياجات وظيفه جامعه است که از طريق دولت عمل مى کند. حتى در شهرهاى کوچک، عملکرد ادارات پليس، آتش نشاني، رفاه عمومى و بهداشتى توسط دولت انجام مى شود. بنابراين طبقات و انواع گيج کننده ای از حوزه هاى قانونگذارى و اجرائى بوجود آمده اند.