|
فصل ۴
قوه مقننه: اختيارات کنگره
“دولت بر قدرت قانونگذارى دلالت مى کند.”
- الکساندر هاميلتون، نامه هاى فدراليست، ۱۷۸۸ – ۱۷۸۷
بند اول قانون اساسى همه اختيارات قانونگذارى دولت فدرال را به کنگره اى ميدهد که به دو مجلس سنا و مجلس نمايندگان تقسيم شده است. سنا بدانگونه که در قانون اساسى پيش بينى شده تشکيل شده از دو عضو از هر ايالت و عضويت فعلى آن ۱۰۰ نفر است. عضويت در مجلس نمايندگان بستگى دارد به جمعيت هر ايالت و بنابراين وسعت ايالات در قانون اساسى ذکر نشده است. تعداد اعضاى فعلى اين مجلس۴۳۵ نفر است.
تا مدتى بيش از ۱۰۰ سال پس از تصويب قانون اساسى، سناتورها با رأى مستقيم مردم انتخاب نمى شدند. بلکه اين کار توسط مجلس قانونگذارى ايالتى انجام مى شد و به آنها بعنوان نماينده ايالت بومى خودشان نگريسته مى شد. وظيفه آنها تضمين اين مسئله بود که در همه موارد قانونگذارى با ايالتشان بطور مساوى رفتار شود. اصلاحيه هفدهم قانون اساسى، که در سال ۱۹۱۳ تصويب شد، انتخاب مستقيم را براى سنا معمول ساخت.
نمايندگان کنوانسيون قانون اساسى چنين استدلال کردند که اگر دو گروه جداگانه – يکى به نمايندگى دولتهاى ايالتى و يکى به نمايندگى مردم – هر دو با هم هر قانون پيشنهادى را تصويب کنند، خطر کمترى وجود دارد که کنگره قوانينى را با عجله يا سرسرى بگذراند. يک مجلس مى تواند هميشه مجلس ديگر را به سبک پارلمان انگليس رسيدگى نمايد. گذراندن اصلاحيه هفدهم عملا اين تعادل قدرت بين دو مجلس را برهم نزد.
در حاليکه در کنوانسيون بحث هاى داغى بر سر ترکيب و اختيارات کنگره جريان داشت، بسيارى از نمايندگان بر اين باور بودند که قوه مقننه نسبتا با اهميت خواهد بود. تعداد معدودى فکر مى کردند کنگره توجه خود را عمدتا به امور خارجى معطوف و مسائل داخلى را به دولت هاى ايالتى و محلى واگذار خواهد کرد. اين ديدگاهها بوضوح اشتباه بود. کنگره ثابت کرده که بمراتب بيش از اين فعال بوده و داراى قدرت و اختيارات وسيع در همه زمينه هاى مسائل ملى است. در حاليکه قدرت آن در برابر قوه مقننه در دوره هاى مختلف تاريخ آمريکا رو به ازدياد و يا نقصان نهاده، کنگره هرگز براى تصميمات رئيس جمهور يک مجلس بى اختيار نبوده است.
شرايط اعضاى کنگره
قانون اساسى مقرر مى دارد که سناتورهاى ايالات متحده حداقل ۳۰ ساله بوده براى حداقل ۹ سال شهروند آمريکا بوده و مقيم ايالتى باشند که از آنجا انتخاب مى شوند. اعضاى مجلس نمايندگان، بايد حداقل ۲۵ سال داشته، به مدت ۷ سال شهروند بوده و مقيم ايالاتى باشند که از آنجا انتخاب مى شوند. ايالات مى توانند شرايط اضافى ديگرى براى انتخاب نمايندگان کنگره وضع کنند. اما قانون اساسى به هر کدام از مجلسين قدرت تعيين شرايط نمايندگان خود را مى دهد. هر ايالت حق دارد ۲ سناتور داشته باشد بنابراين، کوچکترين ايالت، يعنى رود آيلند، با مساحتى در حدود ۳۱۵۶ کيلومتر مربع، همان تعداد نماينده را در سنا دارد که بزرگترين ايالت يعنى آلاسکا با مساحتى حدود ۶۴۰,۵۲۴,۱ کيلومتر مربع وايومينگ با حدود ۰۰۰,۴۸۰ نفر جمعيت به اندازه کاليفرنيا نماينده دارد که جمعيت آن، ۰۰۰,۲۷۰,۳۲ نفر است.
جمع تعداد اعضاى مجلس نمايندگان به وسيله کنگره معين شده است. اين تعداد بر طبق جمعيت ايالات بين آنها تقسيم مى شود. بر طبق قانون اساسى اين مسئله تضمين شده که هر ايالت بدون توجه به جمعيت آن حداقل يک نماينده در مجلس داشته باشد. در حال حاضر، ۷ ايالت – آلاسکا، دلاور، مونتانا، داکوتاى شمالى، داکوتاى جنوبى، ورمانت، و وايومينگ تنها يک نماينده دارند. از طرف ديگر ۶ ايالت هر کدام داراى بيش از ۲۰ نماينده هستند – کاليفرنيا به تنهايى داراى ۵۲ نماينده است.
قانون اساسى مقرر مى دارد که هر ۱۰ سال يکبار يک سرشمارى عمومى انجام شده و تقسيم مجدد اعضاى مجلس نمايندگان بر طبق تغييرات معينى باشد. بر طبق مواد قانون اساسى اصلى تعداد نمايندگان نبايد بيش از يک نفر براى هر ۳۰۰۰۰ شهروند باشد. در مجلس اول ۶۵ نماينده حضور داشتند و پس از اولين سرشمارى اين تعداد به ۱۰۶ نفر افزايش يافت. اگر فرمول ۱ به ۳۰۰۰۰ نفر براى هميشه الزام آور بود، افزايش جمعيت در ايالات متحده، تعداد نمايندگان را به حدود ۷۰۰۰ نفر رسانده بود. به جاى آن بمرور زمان اين فرمول تعديل شده و امروزه نسبت نمايندگان به جمعيت، ۱ به ۰۰۰,۶۰۰ نفر است.
مجالس قانونگذارى ايالتى، ايالات را به مناطق مربوط به کنگره تقسيم مى کنند که اساسا بايد از نظر جمعيتى مساوى باشند. هر دو سال يک بار رأى دهندگان هر منطقه نماينده اى براى کنگره انتخاب مى کنند.
سناتورها در انتخابات ايالتى که در سالهاى زوج صورت مى گيرد برگزيده مى شوند. دوره نمايندگى سنا ۶ سال است و هر دو سال يکبار يک سوم نمايندگان انتخاب مى شوند. بنابراين هميشه دو سوم سناتورها کسانى هستند که در سطح ملى داراى مقدارى تجربه قانونگذارى هستند.
از نظر تئورى امکان دارد که همه اعضاى مجلس نمايندگان قانونگذاران تازه از راه رسيده و بى تجربه اى باشند. اگرچه در عمل، بيشتر نمايندگان چندين بار انتخاب مى شوند و اين مجلس مانند سنا هميشه مى تواند روى يک گروه اصلى قانونگذاران با تجربه حساب کند.
از آنجائيکه اعضاى مجلس نمايندگان دوره هاى دو ساله خدمت را طى مى کنند بنا بر اين دوره کنگره دو سال است. اصلاحيه بيستم قانون اساسى ايالات متحده مقرر مى دارد که هر سوم ژانويه تشکيل جلسه دهد مگر آنکه تاريخ ديگرى را معين کند. جلسات کنگره همچنان باقى است تا آنکه اعضاى آن رأى دهند که به وقت ديگرى موکول شود – که معمولا اواخر همان سال است. هنگاميکه رئيس جمهور تصور کند که اين کار ضرورت دارد مى تواند جلسه ويژه کنگره را خواستار شود. جلسات در عمارت کاپيتول در واشنگتن دى سى برگزار مى شود.
قدرتهاى مجلس نمايندگان و سنا
هر کدام از مجلسين کنگره داراى قدرت تنظيم قانون در هر زمينه اى هست مگر افزايش درآمدها که اصل آن بايد از مجلس نمايندگان باشد. بنابراين ممکن است بنظر برسد که ايالات بزرگ در مورد درآمد عمومى داراى نفوذ بيشترى هستند تا ايالت هاى کوچک. اگرچه در عمل هر کدام از مجلسين مى تواند بر عليه قوانين مصوبه مجلس ديگر رأى دهد. سنا ممکن است يک لايحه افزايش درآمدها را که مجلس نمايندگان گذرانده تصويب نکند – يا به اين دليل، هر لايحه ديگر را – يا به آن اصلاحيه هائى بيفزايد که طبيعت آنرا عوض کند. در اين صورت يک کميته مذاکراتى متشکل از نمايندگان هر دو مجلس بايد براى رسيدن به مصالحه اى در اين باره کار کند تا لايحه قبل از آن که بصورت قانون در آيد براى هر دو طرف قابل قبول باشد.
سنا نيز قدرتهاى ويژه اى دارد که مخصوصا براى اين نهاد پيش بينى شده، از جمله اختيار تاييد انتصاب رئيس جمهور در مورد مقامات عاليرتبه و سفراى دولت فدرال و نيز اختيار تصويب همه پيمان ها با دو سوم آراء. در هر کدام از اين موارد، يک رأى منفى سنا اقدام اجرائى را باطل مى سازد.
در صورت اعلام جرم عليه مقامات فدرال، فقط مجلس نمايندگان حق دارد که اتهام خلافکارى را که ممکن است منجر به محاکمه ناشى از اعلام جرم شود مطرح سازد.
سنا داراى اين حق انحصارى است که در موارد اعلام جرم کار محاکمه را به عهده گيرد و مقامات مورد اتهام را مجرم يا بيگناه اعلام کند. مجرم تشخيص دادن مقامات منجر به برکنارى آنها از پست خود مى شود. قدرتهاى وسيع کنگره به عنوان يک مجموعه بر طبق بند يکم قانون اساسى از اين قرار است:
- وضع و جمع آورى مالياتها؛
- گرفتن وام براى خزانه عمومي؛
- وضع قوانين و مقررات در مورد تجارت بين ايالات و با کشورهاى خارجي؛
- وضع قوانين يکسان براى قبول تابعيت شهروندان خارجي؛
- ضرب سکه و چاپ اسکناس مشخص کردن ارزش آن و قانونگذارى براى تنبيه جعل کنندگان آن.
- قرار دادن معيارهايى براى وزن ها و اندازه ها (اوزان و مقادير)؛
- وضع قوانين ورشکستگى واحد براى کشور؛
- تأسيس دفاتر پستى و پست هاى کنار جاده؛
- صدور حق اختراع و کپى رايت؛
- بوجود آوردن شبکه دادگاههاى فدرال؛
- مجازات دزدى دريائي؛
- اعلان جنگ؛
- تشکيل نيروى زمينى و حمايت از آن؛
- تشکيل نيروى دريائي؛
- بسيج نيروى شبه نظامى براى تضمين اجراى قوانين فدرال، منکوب کردن بى قانونى يا مقابله با اشغال؛
- وضع کليه قوانين جارى در پايتخت (واشنگتن دى سي)؛
- وضع کليه قوانين لازم براى اجراى قانون اساسى.
معدودى از اين اختيارات اکنون ديگر منسوخ شده اند، اما قدرت اجرائى خود را حفظ کرده اند. اصلاحيه دهم محدوديت هاى روشنى را براى اختيارات کنگره وضع ميکند. قدرتهائى که به دولت ملى داده نشده براى ايالات يا براى مردم محفوظ هستند. علاوه بر آن قانون اساسى کنگره را مشخصا از وضع بعضى از قوانين منع ميکند. کنگره نمى تواند:
- حکم توقيف دادگاه را معلق سازد – يعنى حکمى که مطابق آن کسانى که به ارتکاب جرمى متهم شده اند قبل از زندانى شدن بايد در مقابل قاضى يا دادگاه حاضر شوند – مگر آنکه بعلت شورش يا اشغال اين کار لازم باشد؛
- تصويب قوانينى در محکوميت بدون محاکمه اشخاص براى جرائم يا اعمال غير قانوني؛
- تصويب هر قانونى که عطف به ما سبق شده و بنابراين عمل بخصوصى را جرم تلقى ميکند؛
- وضع مالياتهاى مستقيم براى شهروندان، بجز بر مبناى آمارى که قبلا گرفته شده؛
- ماليات صادرات از هر ايالت؛
- دادن امتيازات مشخص در تجارت يا وضع ماليات به بندر هر ايالت يا کشتيهائى که از آن بنادر استفاده مى کنند؛
- تصويب القاب نجيب زادگى.
مقامات کنگره
طبق قانون اساسى معاون رئيس جمهور رياست سنا را به عهده خواهد داشت. معاون رئيس جمهور حق رأى ندارد مگر در صورتيکه تعداد آراء مساوى باشد. وقتى معاون رئيس جمهور غايب است سنا بطور موقت رئيسى براى خود برگزيند. مجلس نمايندگان سخنگوى مجلس را به عنوان رئيس خود انتخاب مى کند. اين سخنگو و رئيس موقت سنا همواره اعضاى آن حزب سياسى خواهند بود که بيشترين اعضاء را در مجلسين داراست.
در آغاز هر فصل جديد، کنگره اعضاى احزاب سياسى، رهبران فراکسيون ها و ساير مقامات را براى نظارت بر تصويب قوانين پيشنهادى انتخاب مى کند. اين مقامات همراه با رؤسا و اعضاى کميته ها نفوذ زيادى در وضع قوانين دارند.
طرز عمل کميته ها
يکى از خصوصيات مهم کنگره نقش موثرى است که کميته ها در جريان کار آن بازى مى کنند. کميته ها اهميت امروزى خود را به طور تکاملى کسب کرده اند و نه طبق قانون اساسى، زيرا قانون اساسى ماده اى براى تأسيس آنها ندارد.
در حال حاضر سنا داراى ۱۷ کميته دائمى است و مجلس نمايندگان ۱۹ کميته دارد. هر کدام در يک حوزه بخصوص قانونگذارى تخصص دارند: امور خارجى، دفاع، امور بانکى، کشاورزى، تخصيص بودجه و انواع ديگر. تقريبا هر لايحه اى که به هر کدام از مجلسين عرضه مى شود براى مطالعه و توصيه به يک کميته ارجاع مى گردد. اين کميته ممکن است لايحه مذکور را تصويب، اصلاح، رد يا هر ميزان توجه نسبت به آن را ناديده بگيرد. تقريبا غير ممکن است لايحه اى به مجلس نمايندگان يا سنا برسد بدون آنکه ابتدا از تصويب کميته مربوطه بگذرد. در مجلس نمايندگان، درخواست براى ارسال يک لايحه از يک کميته به سطح مجلس مستلزم امضاى ۲۱۸ نماينده است. در سنا، تصويب اکثريت براى اين کار لازم است. در عمل، بدين طريق تصويب لوايح به ندرت حمايت لازم را کسب مى کند.
در هر مجلس، حزبى که داراى اکثريت است جريان کميته ها را کنترل مى کند. اعضاى کميته ها با تشکيل جلسه اعضاى حزب يا گروههاى ويژه متشکل از اعضاء انتخاب مى شوند. احزاب اقليت به نسبت قدرت خود در هر يک از مجلسين در کميته ها صاحب نماينده هستند.
روشهاى مختلفى براى ارائه يک لايحه وجود دارد. بعضى از آنها توسط کميته هاى موجود تنظيم مى شوند، برخى توسط کميته هاى ويژه اى که براى کار کردن با مسائل بخصوصى در قانونگذارى بوجود آمده اند؛ و تعدادى ممکن است توسط رئيس جمهور يا مقامات ديگر اجرايى پيشنهاد شود. شهروندان و سازمانهاى خارج از کنگره مى توانند وضع قانونى را به اعضاى مجلس پيشنهاد کنند و اشخاص خود مى توانند قدم نخست را در ارائه لوايح بردارند. پس از آشنايى اوليه، لوايح به کميته هاى مربوطه فرستاده مى شوند، که در بسيارى از موارد يک سرى از رسيدگى هاى عمومى براى آن در نظر گرفته مى شود تا نقطه نظرهاى موافقين و مخالفين آن عرضه شود. جريان اين رسيدگى، که ممکن است چند هفته يا چند ماه طول بکشد راه را براى شرکت عموم مردم در جريان قانونگذارى باز مى کند.
يکى از مزاياى سيستم کميته اى آن است که اجازه مى دهد هر يک ازاعضاى کنگره و همکاران آنها مقدار قابل توجهى ممارست را در زمينه هاى گوناگون قانونگذارى گرد هم بياورند. در سالهاى نخست جمهورى، هنگاميکه جمعيت هنوز کم بود و وظايف دولت به دقت تعريف شده بود چنين تخصيص هايى در کار زياد مهم نبود. هر نماينده داراى اطلاعاتى در امور کلى بود و در تمام زمينه هاى مورد علاقه خود با علم و آگاهى برخورد مى کرد. امروزه پيچيدگى زندگى ملى تخصص را در هر رشته اى الزامى ساخته، که بدان معنى است که نمايندگان اغلب تخصصى در يک يا دو حوزه سياست عمومى کسب مى کنند.
هنگاميکه کميته اى نسبت به يک لايحه با نظر مساعد مينگرد، لايحه پيشنهادى براى بحث آزاد به سطح مجلس فرستاده مى شود. در سنا قوانين عملا اجازه بحث بى پايان را مى دهند. در مجلس نمايندگان به دليل کثرت اعضاء، کميته مقررات معمولا حدى را معين مى کند. هنگاميکه بحث پايان مى يابد، نمايندگان يا به تصويب آن رأى مى دهند، يا آن را رد مى کنند، يا معوق مى گذارند که به معنى کنار گذاشتن است و معادل رد کردن محسوب مى شود – يا آن را به کميته بر مى گردانند. لايحه اى که در يک مجلس تصويب شده براى اقدام به مجلس ديگر فرستاده ميشود. اگر اين لايحه در مجلس دوم اصلاحيه اى بگيرد، در جلسه اى متشکل از اعضاى دو مجلس تصميم گرفته مى شود که در باب اختلافات چگونه مصالحه شود.
هنگامى که لايحه اى در مجلسين تصويب شود براى رئيس جمهور فرستاده مى شود، زيرا طبق قانون اساسى براى آنکه لايحه اى به صورت قانون در آيد لازم است که به امضاى رئيس جمهور برسد. رئيس جمهور اين اختيار را دارد که آن را امضاء کند – که در اين صورت به قانون تبديل مى شود – يا آن را وتو نمايد. لايحه اى که توسط رئيس جمهور وتو شده بايد توسط دو سوم اعضاى هر دو مجلس مجددا تصويب شود تا به صورت قانون در آيد.
رئيس جمهور همچنين ممکن است لايحه اى را نه امضا کند و نه وتو. در آن صورت ده روز پس از آنکه اين لايحه به دستش رسيد خود به خود به صورت قانون درمى آيد (يکشنبه ها در اين شمارش به حساب نمى آيند). تنها مورد استثناء اين قانون آن است که هنگاميکه جلسه کنگره پس از فرستادن لايحه براى رئيس جمهور و قبل از پايان دوره ده روزه، به تعويق مى افتد؛ خوددارى او از هر اقدامى اينجا لايحه را بلا اثر مى سازد – جريانى که “Pocket Veto” ناميده مى شود.
قدرتهاى تحقيقاتى کنگره
يکى از مهمترين کارکردهاى غير قانونگذارى کنگره، قدرت تحقيق و بررسى است. اين قدرت معمولا به کميته ها محول مى شود – چه کميته هاى موجود، يعنى کميته هاى ويژه اى که به منظورهاى ويژه اى بوجود آمده اند، يا کميته هاى مشترک که ترکيبى است از اعضاى دو مجلس. هدف انجام تحقيقات جمع آورى اطلاعات لازم براى قانونگذارى در آينده، آزمايش تأثير قوانين قبلا تصويب شده، تحقيق در مورد شايستگى و طرز انجام کار اعضاء و مقامات دو قوه ديگر يعنى قضائيه و مجريه، و در موارد نادر تهيه مقدمات اعلام جرم است. اغلب اوقات کميته ها براى رسيدن به محاکمات و آشنائى به جزئيات کار از کارشناسان بيرون کمک مى گيرند.
اين قدرت رسيدگى داراى شعبات فرعى زيادى است. يکى از آنها قدرت انتشار تحقيقات و نتايج آنهاست. شرکت در بيشتر محاکمات کميته ها براى عموم آزاد است و توسط وسائل ارتباط جمعى به نحو گسترده اى گزارش مى شود. بنابراين تحقيقات کنگره ابزار مهمى است در دست قانونگذاران براى اطلاع رسانى به شهروندان و بالا بردن علاقه آنها در مورد مسائل ملى. کميته هاى کنگره همچنين داراى قدرت مجبور کردن افراد براى اداى شهادت در مورد شاهدانى هستند که ميلى به اين کار ندارند و عمل شاهدانى را که از شهادت خوددارى مى کنند توهين به کنگره محسوب کرده و می توانند کسانى را که شهادت دروغ مى دهند به نقض عهد متهم سازند.
اعمال غير رسمى کنگره
برخلاف سيستم هاى پارلمانى اروپا، انتخاب و رفتار قانونگذاران ايالات متحده، ارتباط چندانى با ديسيپلين اصلى حزب ندارد. هر کدام از احزاب مهم سياسى آمريکا ائتلافى است از سازمانهاى محلى و ايالتى که بعنوان يک حزب ملى – جمهوريخواه يا دموکرات – هر چهار سال يکبار در طول انتخابات رياست جمهورى با هم متحد مى شوند. بنابراين اعضاى کنگره مقام خود را به هيئت هاى انتخابيه محلى و ايالتى خود مديون هستند، نه به رهبرى حزب ملى و نه به همکاران خود در کنگره. در نتيجه، رفتار نمايندگان و سناتورها در جريان قانونگذارى تمايل به شخصى بودن دارد و بيشتر وابسته به طرز فکر و خصوصيات اخلاقى آنهاست که منعکس کننده تنوع حوزه هاى انتخاباتى و آن آزادى است که با توانايى نمايندگان در تامين وفادارى حوزه هاى انتخاباتى به خود در ارتباط است.
بنابراين کنگره محلى است که در آن روح همکارى حکمفرماست، نه سلسله مراتب و رياست. قدرت از بالا به پائين جريان نمى يابد – چنانکه در يک شرکت سهامى. بلکه عملا در همه جهات حرکت مى کند.
اختيار متمرکز تنها در حداقل وجود دارد زيرا قدرت تنبيه يا پاداش ناچيز است. سياست هاى کنگره با تغيير جهت ائتلاف ها اتخاذ مى شود که در موارد مختلف ممکن است متفاوت باشد. گاهى که فشارهاى متناقض وجود دارد – از کاخ سفيد و از گروههاى مهم اقتصادى يا قومى – قانونگذاران از قاعده تأخير در تصميم گيرى استفاده مى کنند تا از به انزوا کشاندن يک بخش متنفذ پرهيز کنند. موضوعى ممکن است با اين عنوان که کميته مربوطه جلسات و محاکمات عمومى کافى نداشته به تعويق افتد. يا آنکه کنگره ممکن است قبل از تصميم گيرى سازمانى را مأمور تهيه يک گزارش جامع کند. يا آنکه اقدام از طرف هر کدام از مجلسين ترک شده (“تعويق”) بنابراين بطرز موثرى به شکست کشانده مى شود بدون آنکه درباره مفاد آن اظهار نظر شده باشد.
يک سلسله روشهاى غير رسمى و نانوشته رفتارى وجود دارد که اغلب تکليف و نفوذ يک عضو مخصوص را معلوم مى کند. “خودي”ها يعنى نمايندگان و سناتورهائى که تمام هوش و حواس خود را بر وظايف قانونگذارى خود متمرکز مى کنند، ممکن است در راهروهاى کنگره قويتر باشند تا “غير خودي”ها که شهرت خود را با اظهار نظر درباره مسائل ملى کسب مى کنند. از اعضاء انتظار ميرود نسبت به همکاران خود با ادب و احترام رفتار کرده و از حملات شخصى، بدون توجه به اينکه سياستهاى مخالفين آنها تا چه حد ممکن است ناگوار باشد، بپرهيزند. همچنين از اعضاء انتظار ميرود در چند زمينه محدود سياستگذارى کسب تخصص کنند، نه آنکه ادعا کنند که در همه حوزه هاى مورد توجه قانونگذارى داراى بصيرت و مهارت هستند. آنهائى که با اين قواعد غير رسمى سازگارى دارند بيشتر شانس آنرا دارند که در کميته هاى معتبر گماشته شوند، و يا حداقل در کميته هائى که بر منافع قسمت مهمى از موکلين خود اثر مى گذارند.
|
