فصل ۲

شرح قانون اساسي: نامه هاى طرفداران دولت فدرال

“اما خود دولت چيست مگر ژرف ترين همه تفکرات روى طبيعت انساني؟”

- جيمز مديسون، نامه هاى طرفداران دولت فدرال، ۱۷۸۸ – ۱۷۸۷

از نظر توماس جفرسون، يکى از بنيانگزاران آمريکا که بعدا به عنوان سومين رئيس جمهورى اين ملت جديد انتخاب شد، نامه هاى طرفداران دولت فدرال “بهترين تفسير روى اصول دولت... که تاکنون نوشته شده.” بود. براى فيلسوف قرن نوزدهم انگليس، جان استوارت ميل فدراليست – مجموعه اى از ۸۵ مبحث کوتاه که معمولا چنين ناميده مى شد - “آموزنده ترين رساله اى که ما درباره دولت فدرال در اختيار داريم” بود. مفسر سياسى موشکاف فرانسوى، Alexis de Tocqueville، در نوشته اى در ۱۸۳۵ نظرخود را چنين ابراز داشت: “يک کتاب عالى که بايد سياستمداران همه کشورها با آن آشنا باشند.”

مورخين، حقوق دانان و متخصصين علوم سياسى معاصر عموما در اين نکته اتفاق نظر دارند که فدراليست مهمترين اثر فلسفه سياسى و واقعيت گرايى دولتى است که تاکنون درايالات متحده نوشته شده است. اين اثر با جمهورى افلاطون، سياست ارسطو و لوياتان Leviathan توماس هابس Thomas Hobbes مقايسه شده است. رهبران بسيارى از ملتهاى جديد در آمريکاى لاتين، آسيا، و آفريقا هنگاميکه قانون اساسى خود را تهيه ميکردند از نظرات موجود در آن بهره مند شده اند.

نمايندگانى که در ۱۷ سپتامبر ۱۷۸۷ پيش نويس قانون اساسى ايالات متحده را در فيلادلفيا امضا کردند تصريح کردند که تنها پس از آنکه اين قانون در کنوانسيون هاى ۹ ايالت از ايالات سيزده گانه از تصويب گذشت، قابليت اجرائى خواهد يافت – هر چند اين تصريح نشده بود، اما يک رأى منفى هر کدام از دو ايالت کليدى - نيويورک و ويرجينيا – مى توانست بدليل اندازه و قدرت اين دو ايالت همه اين اقدامات را بر باد دهد. نمايندگان نيويورک و ويرجينيا هر دو در عقيده شان درباره قانون اساسى بشدت دچار اختلاف نظر بودند و فرماندار نيويورک، جورج کلينتون قبلا مخالفت خود را آشکار کرده بود.

ممکن است اين تصور پيش آيد که اثرى که آنقدر ستايش شده و آنقدر موثر بوده يعنى نامه هاى طرفداران دولت فدرال، ثمره يک عمر طولانى تجربه در مطالعه و تحقيق در دولت است. آنها در حقيقت عمدتا اثر دو مرد جوان بودند: الکساندر هاميلتون از نيويورک، ۳۲ ساله و جيمز مديسون از ويرجينيا، ۳۶ ساله، که با عجله تمام آنها را مى نوشتند – گاهى تا چهار مقاله در عرض فقط يک هفته يک اديب مسن تر، جان جى John Jay که بعدا بعنوان قاضى کل دادگاه عالى انتخاب شد، در تهيه پنج مقاله با آنها همکارى داشت.

هاميلتون که در خلال انقلاب سمت همکار واشنگتن را داشت، از مديسون و جى درخواست کرد که در اين پروژه موثر با او همکارى کنند. نظر آنها ترغيب کنوانسيون نيويورک به تصويب پيش نويس قانون اساسى بود که تازه تهيه شده بود. قرار شد بطور جداگانه يک سرى نامه هائى با نام مستعار “Publius” براى روزنامه هاى نيويورک بنويسند که در آنها قانون اساسى را شرح دهند و از آن دفاع کنند.

اين هاميلتون بود که اين برنامه را آغاز نهاد. او باتهيه يک طرح اجمالى از ترتيب عناوين مورد بحث با شور و شوق و حرارت بيشتر آنها را در ۵۱ نامه عنوان کرد. اما معلوم شد که ۲۹ نامه مديسون، در ترکيب صراحت، تعادل و قدرت استدلال موثرترين آنها بوده است. روشن نيست آيا نامه هاى طرفداران دولت فدرال، که بين اکتبر ۱۷۸۷ تا ماه مه ۱۷۸۸ نوشته شده، تأثير قاطعى در تصويب توأم با غرولند نيويورک داشته است يا نه؛ اما شکى نيست که اين مقالات معبترترين تفسيرهاى اين سند بوده و هستند.

يک نوع جديد از فدراليسم

نخستين و بديهى ترين نکته اى که در نامه هاى طرفداران حکومت فدرال مطرح شد، تعريف جديدى از فدراليسم بود. مستعمره نشين هاى سابق آمريکائى که تازه در انقلابى عليه يک حکومت سرکوبگر سلطنتى پيروز شده بودند، تمايلى به جانشين ساختن آن با يک رژيم متمرکز و بى قيد و بند نداشتند. از طرف ديگر، تجربه اى که از بى ثباتى و بى نظمى ناشى از قوانين کنفدراسيون داشتند، بعلت حسادت و رقابت بين خود ايالات، آنها را مستعد پذيرش يک دولت ملى قويتر کرد. تعدادى از نامه هاى طرفداران حکومت فدرال چنين استدلال مى کردند که يک نوع جديد از تعادل، که تا بحال در هيچ جا تجربه نشده، امکان پذير است. در حقيقت نامه ها خود تعادلى بود بين گرايشات ناسيوناليستى هاميلتون، که مصالح تجارتى يک شهر بندرى يعنى نيويورک را منعکس ميکرد و احتياط کاريهاى مديسون، که نسبت به مقامات دولتى مستقر در محلى دوردست سوءظن خود را ابراز ميکرد، احساسى که عموما حاکم بر کشاورزان ويرجينيا بود.

مديسون پيشنهاد کرد که بجاى حاکميت مطلق هر ايالت تحت قوانين کنفدراسيون، ايالات در همه زمينه هائى که مستلزم وابستگى ملى نبود “باقيمانده حاکميت” خود را حفظ کند. او چنين استدلال کرد که خود جريان تصويب قانون اساسى، بيشتر نمادى از مفهوم فدراليسم بود تا ناسيوناليسم. او گفت: “اين پذيرش و تصويب توسط اين اشخاص، نه بعنوان افرادى صورت مى گيرد که يک ملت کامل را تشکيل ميدهند، بلکه آنها در ترکيبى از ايالت هاى مختلف و جدا جدا عمل مى کنند و هر کدام به يکى از آنها وابسته اند.... بنابراين عمل، يعنى تأسيس قانون اساسى نه يک عمل ملى بلکه يک اقدام فدرال است.”

هاميلتون پيشنهاد کرد آنچه که او “همزماني” قدرت ها بين دولت ملى و دولت هاى محلى ناميد ملاک باشد. اما تمثيل او از سياره هائى که بدور خورشيد مى چرخند و با اين همه وضعيت جداگانه خود را حفظ مى کنند، قدرت بيشتر را به حاکميت مرکزى داد. هاميلتون و Jay (که او نيز اهل نيويورک بود) مثالهائى مى آوردند از اتحاديه هائى در يونان قديم و اروپاى معاصر که همگى در مواقع بحران از هم پاشيده شده اند. براى نويسندگان نامه هاى فدراليست، بدون توجه به تفاوت آنها با هم، درسى که مى شد گرفت روشن بود: دوام بعنوان يک اتحاديه قابل احترام مستلزم انتقال اختيارات مهم، ولو محدود، به دولت مرکزى بود. آنها بر اين باور بودند که اين کار را مى توان بدون نابودى هويت يا خود مختارى ايالت هاى مختلف انجام داد.

نظارت و موازنه

نامه هاى فدراليست همچنين براى اولين بار در ادبيات سياسى حرف از ايده بررسى ها و تعادل ها بعنوان راهى براى محدود کردن قدرت دولت و جلوگيرى از سوء استفاده از آن را بميان مى آورد. اين کلمات عمدتا در اشاره به قوه مقننه اى بکار ميرود که داراى دو مجلس است قوه اى که هاميلتون و مديسون هر دو بعنوان قدرتمندترين شاخه دولت تلقى ميکردند. همانطور که از همان اول معين شده مجلس ظاهرا مقتدر و منتخب مردم، توسط يک سناى محافظه کارتر منتخب قواى مقننه ايالتى مورد رسيدگى و تعادل قدرت قرار مى گيرد. (هفدهمين اصلاحيه قانون اساسى که در سال ۱۹۱۳ به آن افزوده شد اين ماده را تغيير داد و انتخاب سناتورها را به مردم واگذار کرد). اگرچه در يک مورد، مديسون بطور کلى تر اينطور استدلال کرد که: “اداره بايد اداره را مورد رسيدگى قرار دهد” (Office should Check Office) و هاميلتون اظهار داشت که: “يک مجلس دموکرات بايد توسط يک سناى دموکرات مورد رسيدگى قرار گيرد و هر دوى آنها توسط يک رئيس قوه مجريه”.

در درخشان ترين مقاله خود (شماره ۷۸) هاميلتون از حق دادگاه عالى براى صدور حکم در مورد مطابقت قوانين تصويب شده توسط قواى مقننه ملى يا ايالتى با قانون اساسى دفاع کرد. به گفته او اين قدرت تاريخى و اساسى “بررسى قضائي”، يک رسيدگى مناسب در مورد قوه قانونگذارى است؛ جائى که به احتمال فراوان “نفس طاعونى نفاق مى تواند سرچشمه هاى عدالت را مسموم کند”. هاميلتون آشکارا سيستم انگليس را رد کرد که به پارلمان اجازه ميدهد با اکثريت آرا تصميم هر دادگاهى را در صورتى که مطلوب خود نيابد باطل کند. وى گفت بجاى آن: “دادگاهها بايد سنگر يک قانون اساسى محدود در برابر دست اندازى قوه مقننه باشند”. تنها جريان پر زحمت و مشکل اصلاح قانون اساسى، يا تغيير عقيده تدريجى اعضاى دادگاه عالى بسوى يک نقطه ديگر مى تواند تفسير دادگاه از آن سند را برگشت دهد.

طبيعت انسانى، دولت و حقوق افراد

پشت نظريه نظارت و موازنه قدرت، يک نقطه نظر عميقا واقع بينانه از طبيعت انسانى وجود دارد. در حاليکه مديسون و هاميلتون بر اين باور بودند که مردم در بهترين حالت خود قادر به درک منطق، تأديب نفس و اجراى عدالت هستند، همچنين قابليت آنها براى تعصب شديد، عدم تحمل ديگران و حرص را نيز تشخيص ميدادند.

در يک قطعه معروف، پس از بحث درباره اقدامات لازم براى حفظ آزادى، مديسون نوشت: “اين مى تواند انعکاسى از طبيعت انسانى باشد که چنين شيوه هائى براى کنترل سوء استفاده هاى دولت لازم است. اما خود دولت چيست بجز ژرف ترين همه تفکرات در باره طبيعت انساني؟ اگر انسانها فرشته بودند، وجود هيچ دولتى ضرورت نداشت. در تشکيل دولتى که به وسيله انسانها اداره مى شود و براى اداره انسانهاست، مشکل بزرگ اينجاست: شما بايد در ابتدا دولت را قادر سازيد که اتباع خود را کنترل کند و در قدم بعدى او را مجبور کنيد که خودش را کنترل کند.”

در گيراترين و اصيل ترين قسمت نامه هاى فدراليست (شماره ۱۰)، مديسون به اين کوشش و مبارزه دوگانه پرداخت. دلواپسى اصلى او نياز به “شکستن و کنترل خشونت ناشى از نفاق” بود که منظورش استفاده از احزاب سياسى بود و آنچه او به عنوان بزرگترين خطر براى دولت مردمى مى شناخت اين بود: “من ميدانم تعدادى از مردم.... توسط برخى انگيزه هاى شديد و تعصب آميز يا بر اساس منفعت جويى عليه حقوق ساير شهروندان يا منافع دائمى و متمرکز جامعه برانگيخته و متحد مى شوند.”

اين انگيزه هاى شديد و تعصب آميز يا منفعت جويى که حقوق سايرين را به خطر مى اندازد مى تواند مذهبى يا سياسى، يا در بيشتر موارد اقتصادى باشد. نفاق ممکن است خطوط جدايى را بين داراها و ندارها، طلبکاران و بدهکاران ايجاد کند يا به انواع دارائى هاى مورد تصاحب بستگى داشته باشد. مديسون نوشت: “يک دسته از منافع وابسته به زمين، يک دسته منافع وابسته به کارخانه ها، يک دسته وابسته به تجارت، يک دسته وابسته به صاحبان پول است. بسيارى از منافع کوچکترنيز وجود دارد. اين منافع بر حسب نيازهاى موجود در ميان ملتهاى متحد رشد مى کنند و در ميان طبقات مختلف، با احساسها و نقطه نظرهاى مختلف پراکنده مى شوند. تنظيم اين منافع مختلف و متضاد وظيفه اصلى قوه قانونگذارى مدرن را تشکيل مى دهد...”

چگونه مردم عادل، منطقى و آزاد خود را ميانجى اينهمه ادعاهاى رقابت آميز يا تفرقه هايی که از اين دعاوى ناشى مى شود مى کنند ؟ از آنجائى که امکان ندارد تعصب يا منفعت شخصى را غير قانونى اعلام کرد يک نوع مناسب از دولت بايد قادر باشد مانع شود که هر فرقه يا دسته چه اقليت چه اکثريت، اراده خود را برخلاف منافع عمومى تحميل کند. مديسون گفت: يک نوع دفاع در برابر گروه غالب، شکل جمهوريخواه (يا مرکب از نمايندگان) دولت است که به “تهذيب و توسعه ديدگاه هاى جامعه باگذراندن آنها از تصويب يک گروه واسطه اى، متشکل از شمارى از شهروندان” تمايل دارد.

اما حتى مهمتر از آن، به گفته مديسون توسعه پايه جغرافيائى و مردمى جمهورى است، آنطور که زير کنترل دولت ملى پيشنهاد شده توسط قانون اساسى جديد پيش مى آيد. او نوشت: “از آنجائى که هر نماينده در جمهورى بزرگ توسط گروه بيشترى از شهروندان انتخاب خواهد شد تا در جمهورى کوچک، براى کانديداهاى نالايق مشکل تر خواهد بود که حقه هاى شريرانه اى را که اغلب در انتخابات از آنها استفاده مى شود بکار بندند... نفوذ رهبران نفاق افکن ممکن است در داخل ايالت خودشان آتشى را شعله ور کند اما اين قدرت را نخواهد داشت که در ايالات ديگر يک حريق فراگير ايجاد کند.”

آنچه که اينجا تشويق مى شود اصل جمع گرائى است که از وجود انواع و اقسام افکار و عقايد هم بخاطر خود بعنوان گواهى براى تنوع و تفاوت و آزادى شخصى، و هم بخاطر مسئله اى حياتى تر يعنى اثر مثبت آن در خنثى کردن تعصبات و منافع درگير با هم، استقبال مى کند. درست همانطور که تنوع فراوان اديان و مذاهب در ايالات متحده تحميل يک کليساى قانونى واحد را غير متحمل مى سازد، تنوع ايالات يا مناطق مختلف و وابستگى هاى متعدد، پيروزى ملى يک فرقه يا حزب خشمگين و بالقوه سرکوبگر را تقريبا غير ممکن مى کند. تأييد استدلال مديسون را مى توان در تکامل تدريجى احزاب مهم سياسى آمريکا يافت که به اعتدال گرايش دارند و از جبهه گيريهاى ايدئولوژيک بدورند زيرا هر کدام شامل انواع مختلفى از منافع محلى و اقتصادى هستند.

تفکيک قوا

ايده جدائى نيروها در بين شاخه هاى مختلف دولت براى جلوگيرى از استبداد قدرت متمرکز از مقوله بزرگترى ناشى مى شود و آن بررسى ها و تعادل هاست. اما نامه هاى فدراليست يک فضيلت ديگر در تفکيک قوا مى بيند و آن افزايش کارآئى و تأثير دولت است. با محدود بودن به شعب تخصصى، شاخه هاى مختلف دولت هم خبرگى بدست مى آورند و هم از ايفاى نقش خود احساس غرور مى کنند در صورتى که اگر بهم متصل و وابسته بودند يا وظايف آنها تا اندازه زيادى با هم تداخل ميکرد چنين نبود.

کيفيت هائى که ممکن است براى يک عمل اساسى و بسيار لازم باشد مى تواند براى عمل ديگر نامناسب باشد. بدين دليل هاميلتون “قدرت هيئت رئيسه” را در دفاع از کشور در برابر حملات خارجى، بکارگيرى عادلانه قوانين و حفاظت از اموال و آزاديهاى فردى، که آنها را حقوق بسيار نزديک بهم ميدانست، حياتى تلقى ميکرد. از طرف ديگر نه قدرت بلکه “تأمل و خرد” بهترين صفات براى يک قانونگذار است که بايد اعتماد مردم را جلب و بين منافع آنان مصالحه ايجاد کند.

تفاوت احتياجات نيز به روشن شدن اين مسئله کمک مى کند که چرا قدرت اجرائى بايد در دست يکنفر يعنى رئيس جمهور باشد، زيرا تنوع قدرت هاى اجرائى ممکن است به فلج اوضاع منجر شود و “مهمترين اقدامات دولت را، در مهمترين فوريت هاى حياتى مملکت خنثى کند.” بدين معنى که وقتى قانونگذار، که منعکس کننده اراده مردم است، انديشه و قضاوت کاملا مورد بحث قرار گرفته خود را با گذراندن قانونى ارائه ميدهد، مأمور اجرا بايد آن قانون را بدون حب و بغض و با قاطعيت به اجرا بگذارد و در برابر هر پيشنهادى که به نفع خود اوست بايستد؛ و در صورت حمله يک کشور خارجى، هيئت رئيسه بايد قدرت و انرژى آنرا داشته باشد که فورا و با تمام نيرو پاسخ دهد. در مورد قوه قضائيه، کيفياتى که اينجا مطلوب است نيز مخصوص به خود آن است: نه انرژى و اقدام سريع هيئت رئيسه و نه جوابگوئى قانونگذار به احساسات عمومى يا قدرت مصالحه او، بلکه “درستى و امانت”. و از آنجائى که قضات براى همه عمر بدين سمت منصوب شده اند از فشارهاى عمومى، قوه مجريه يا قوه قضائيه آزادند.

مسائل جاودانى سياست

تعيين محل ملاحظات فراموش نشدنى در نامه هاى فدراليست درباره دولت، جامعه، آزادى، استبداد و طبيعت انسان سياسى هميشه آسان نيست. بسيارى از مطالب اين مقالات تازگى خود را از دست داده يا تکرارى است يا از نظر سبک قديمى است. نويسندگان آن نه وقت و نه تمايل آنرا داشتند که افکار خود را بصورتى منظم و فراگير بيان کنند، معهذا براى هر کس که به سئوالات دائمى سياست نظرى و عملى مطرح شده توسط هاميلتون و مديسون جدا علاقمند باشد نامه هاى فدراليست چيزى است که نمى توان آنرا ناديده گرفت. مورخ سياسى برجسته Clinton Rossitor در قرن بيستم چنين نوشت: “هيچ جوابهاى شيواتر، مدبرانه تر و آموزنده ترى تاکنون از قلم يک آمريکائى تراوش نکرده است. پيام نامه هاى فدراليست چنين است: هيچ خوشبختى بدون آزادى، هيچ آزادى بدون حکومت مردمى، هيچ حکومت مردمى بدون تبعيت از قانون اساسى هيچ قانون اساسى بدون اخلاق و هيچکدام از اين نعمات بدون ثبات و نظم امکان ندارد.”